Tema: Politica Exterior Colombian
Lectura: Prioridades e
instrumentos de la inserción internacional de Colombia
Autor: Martha Ardila
este artículo vincula las prioridades con los instrumentos de la política
exterior colombiana, relacionados ambos con la manera como se toman las
decisiones y con diversos factores que influyen directa o indirectamente en la
inserción internacional del país, dependiendo muchas veces del contexto y del
asunto
Entre dichos cambios podemos citar el papel cambiante del estado; la
participación de actores no gubernamentales; la aparición de nuevos asuntos y
liderazgos; y la búsqueda de nuevas asociaciones que indican una tendencia
diferente que conducirá necesariamente a nuevas estrategias en materia
internacional
A pesar de que Colombia puede calificarse como un país mediano, presenta
una situación interna especialmente vulnerable –relacionada sobre todo con la
prolongación del conflicto armado– que, en ocasiones, ha llevado a diseñar la
política externa en función principalmente de su problemática doméstica y no
tanto de sus potencialidades. No obstante, el contexto internacional y regional
ha variado y el país debe reorientar sus prioridades e instrumentos1 en materia
externa.
CAMBIOS Y CONTINUIdAdES. LOS úLTIMOS dIEZ AñOS
durante los últimos años fueron varios los cambios y, también, la
continuidad que se observó en el ámbito internacional en relación con las
características particulares del país, el proceso de toma de decisiones, los
diversos actores que intervienen y la manera de articularse.
En términos de
sus capacidades, las características de un país no siempre son objetivas y
medibles. Hay particularidades que se relacionan con su historia, la tradición,
el prestigio y la legitimidad. Entre las objetivas encontramos aspectos
relacionados con la ubicación geográfica y los recursos naturales, aun cuando
también con indicadores económicos como el producto interno bruto (PIB), el crecimiento
económico y los aspectos poblacionales –como tamaño y nivel educativo–. Las hay
también en términos de su proyección externa, como el apego a los principios
del derecho internacional, la construcción de alianzas y la actuación en el
ámbito bilateral y multilateral, que se relacionan con la confianza, la
representatividad y la capacidad de liderar y construir
consensos.
Colombia es un
país mediano con una ubicación geoestratégica favorable, grandes recursos
energéticos y ambientales, que busca atraer la inversión extranjera y presenta
un crecimiento constante del PIB per cápita. Su localización al norte de Suramérica la comunica directamente
con el mar Caribe y el océano Pacífico, así como con el área andina y
amazónica. Posee petróleo, gas y carbón, así como una gran riqueza en materia
de biodiversidad: es uno de los diecinueve países mega diversos del mundo,
ocupando el tercer lugar en especies vivas, el segundo en aves y variedad de
mariposas y el primero en anfibios. Estas potencialidades podrían mejorar su
poder negociador, su construcción de alianzas y su inserción internacional.
No obstante, el país desaprovecha sus potencialidades y ubicación
geográfica. Ha establecido vínculos débiles con el Caribe y el Pacífico, a
pesar de que casi 12% del territorio nacional está conformado por departamentos
con vertiente hacia el área geográfica caribeña, que cuenta con 9,6% de la
población total del país, y en donde se encuentra el departamento- Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Colombia fue promotor y lideró la
creación de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), cuyo convenio constitutivo se suscribió
en julio de 1994.
en la toma de decisiones
En el proceso de toma de decisiones incide una serie de elementos internos
y externos como también, en menor medida, personales (Rosenau, 1996)2. Para el
caso colombiano, en el ámbito interno los recursos naturales y la geopolítica
son importantes, aunque pesa más la prolongación –e internacionalización– del
conflicto interno y, especialmente desde 2002, la búsqueda de cooperación para
llevar a cabo la política de seguridad democrática.
A su vez, variables gubernamentales relacionadas con interacciones,
fraccionamientos y tensiones entre diferentes entidades con funciones
internacionales obstaculizan la coordinación y, con ello, el proceso de
construir consensos en materia internacional. Son de sobra conocidas las
tensiones entre los ministerios de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior, y
del primero también con el de defensa Nacional y la Vicepresidencia de la
República en asuntos como seguridad, derechos humanos y cooperación, entre
otros.
Pero no sólo las
variables internas, sino también las sistémicas ad- quieren importancia para la
política exterior colombiana, por dos razones. La primera de ellas relacionada
con la histórica relación de asociación que nuestro país tiene con Estados
Unidos; y la segunda que se deriva de la anterior y se relaciona con la
desconfianza que dicha vinculación ha generado, recientemente, en los países
suramericanos.
Colombia presenta
también una serie de problemas transnacionales vinculados con asuntos de la
agenda global, como drogas ilícitas, crimen transnacional y terrorismo, entre
otros, cuyo tratamiento requiere de la cooperación internacional y regional. Y
si al estado colombiano se le dificulta establecer alianzas, se le problematiza
también buscar soluciones conjuntas mediante la colaboración.
Además de los elementos externos e internos, los factores persona- les
resultan importantes en la toma de decisiones de la política exterior
colombiana, que no sólo es reactiva, sino también personalizada, depen- diendo
de la voluntad y de los cargos que ocupan tomadores de decisiones de diferente
rango
En la práctica de la política exterior no existe un proceso de toma de
decisiones institucionalizado y estructurado, sino que influyen mu- chos
aspectos cuyo peso depende del asunto que se trate. Ello hace de Colombia un
país con un comportamiento variable, muchas veces poco predecible.
en las tendencias e instrumentos de inserción latinoamericana
En América Latina se observan tendencias que apuntan a buscar nuevos ins-
trumentos para las relaciones bilaterales y multilaterales, en lo cual inciden
varios elementos. La creciente fragmentación de la región se da no sólo en
términos ideológicos y políticos, por la llamada “nueva izquierda”, sino que
también está presente en términos económicos. Varios países se muestran
partidarios de su asociación y de una integración por etapas, partiendo del
consenso político, mientras que otros abogan por tratados de libre comercio
bilaterales. No obstante, se carece de claridad y acuerdo acerca del tipo de
integración que busca la región, pero de todas maneras se ubican esfuerzos
novedosos como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los
Pueblos (Alba-TCP), lideradas por Brasil y Venezuela, respectivamente, países
que adquieren visibilidad y protagonismo internacional.
en las tendencias e instrumentos de inserción latinoamericana
En América Latina se observan tendencias que apuntan a buscar nuevos ins-
trumentos para las relaciones bilaterales y multilaterales, en lo cual inciden
varios elementos. La creciente fragmentación de la región se da no sólo en
términos ideológicos y políticos, por la llamada “nueva izquierda”, sino que
también está presente en términos económicos. Varios países se muestran
partidarios de su asociación y de una integración por etapas, partiendo del
consenso político, mientras que otros abogan por tratados de libre comercio
bilaterales. No obstante, se carece de claridad y acuerdo acerca del tipo de
integración que busca la región, pero de todas maneras se ubican esfuerzos
novedosos como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los
Pueblos (Alba-TCP), lideradas por Brasil y Venezuela, respectivamente, países
que adquieren visibilidad y protagonismo internacional.
En 2008, en Colombia se creó, por un lado, el Consejo de Política Exterior,
conformado por el presidente, el vicepresidente y los ministros del despacho, a
fin de orientar y coordinar los lineamientos de la política exterior. Este
grupo se reunió por primera vez a finales del segundo se- mestre de 2009, pero
las actividades siguientes fueron pocas. Por otro, se estableció el Grupo para
la Coordinación de las Relaciones Internacionales, que involucra principalmente
al sector privado. No obstante su existencia, se requeriría, de manera
complementaria, una instancia técnica de coor- dinación institucional que dependiendo
del asunto consultara abierta y democráticamente a diversos estamentos de la
sociedad civil, entre ellos las ONG y los académicos.
en la Política exterior como instrumento de la Política interna
Con la llegada de Álvaro Uribe a la Casa de Nariño la política exterior se
utilizó como un instrumento de la política de seguridad democrática, con dos
características primordiales. Primera, el predominio de un en- foque netamente
realista y estatista de las relaciones internacionales; y, segunda, la aplicación
de un paradigma de seguridad tradicional basado en la defensa y la
territorialidad, enmarcado en las doctrina de segu- ridad preventiva aplicada
durante las administraciones del presidente George W. Bush (2001-2005;
2005-2009), con una orientación bipolar de amigos-enemigos y una mirada
maquiavélica en la que el fin justifica los medios.
Por otra parte, durante el gobierno del presidente Bush se creyó que Co-
lombia podría ser el puente para que Estados Unidos se acercara a América
Latina. Hoy día nuestro país dejó de ser ese aliado especial; el Congreso
estadounidense, principalmente demócrata, también lo percibe con descon- fianza
y lo vincula con violaciones de derechos humanos. Brasil y México han
desplazado a nuestro país como puente para el restablecimiento de un mejor
entendimiento de Estados Unidos con la región. En cambio, nuestro aislamiento
del escenario regional se acentuó, percibiéndose a Colombia con una enorme
desconfianza no sólo en la “nueva izquierda” sino en el mismo establecimiento
de Estados Unidos.
en la búsqueda de coordinación
Una de las mayores preocupaciones en materia de política exterior es la ne-
cesidad de mayor y mejor coordinación. Con la creciente globalización, la
interacción entre aspectos internos y externos, el surgimiento de nuevos
asuntos y de diversas maneras de abordarlos, la coordinación entre áreas,
unidades y funcionarios se dificulta y se hace más apremiante. Es por ello que
muchas cancillerías avanzan en procesos de institucionalizar dichas
coordinaciones en materias que competen a varios ministerios, en cabeza de
Relaciones Exterio- res, con la creación, por ejemplo, de una dirección general
orientada a dicho fin. Países como Chile, México y Perú, entre otros, tienen
institucionalizados sus procesos de coordinación no sólo con otras entidades
gubernamentales, sino también con actores sociales y gobiernos regionales y
locales.
Estas son experiencias que indican la voluntad política que tienen al-
gunos países latinoamericanos de liderar sus asuntos exteriores desde sus
cancillerías y de interactuar con actores no estatales, regionales y locales.
PRIORIdAdES Y MECANISMOS dE LA POLíTICA EXTERIOR COLOMBIANA
desde inicios del siglo XXI las principales prioridades de la política exte- rior colombiana fueron las
relaciones con Estados Unidos, la seguridad y el comercio –y con ello la
inversión–. Otros asuntos como la migración y cooperación se supeditaron a los
anteriores, con miras a llevar a cabo la política de seguridad democrática.
estados unidos
En la relación con esta potencia aliada se identifican tres asuntos priori-
tarios: seguridad, comercio e inversión y migración. En el ámbito de la
seguridad, durante los últimos años la cooperación militar, especialmente el
Plan Colombia y el Plan Patriota, fueron importantes. Los derechos humanos y la
impunidad también han desempeñado un papel destacado, por la prioridad y el
condicionamiento otorgados por el Congreso de Es- tados Unidos. Estos asuntos
son de alta sensibilidad; los primeros tienden a generar desconfianza por la
relación histórica y voluntaria de Colombia con Estados Unidos, mientras que
los segundos preocupan crecientemente no sólo al hegemón sino a países
europeos como el Reino Unido y España, entre otros.
En el ámbito comercial, por su parte, para el gobierno colombiano re-
sultan prioritarias la suscripción y posterior ratificación del tratado de
libre comercio (TLC) con Estados Unidos, porque generaría mayores oportuni-
dades laborales, de inversión y comercio. No obstante, ha habido tropiezos,
debido en gran medida a la representación mayoritaria de los demócratas en el
Congreso de ese país, que vinculan dicho asunto con las violaciones de los
derechos humanos, las libertades sindicales y la degradación ambiental. Esta
situación ha propiciado el debate entre sectores sociales como las ONG y los
gremios económicos, algunos de los cuales, como el agrícola, se sienten
seriamente afectados con la suscripción del TLC. Por ello es que actores no
gubernamentales ejercen también una diplomacia paralela.
américa latina y el caribe
En épocas como la actual, en la que hay diferentes percepciones y proyectos
políticos, las relaciones con América Latina y en particular con los países
vecinos tienden a ser más conflictivas y agresivas, otorgándole supremacía a lo
político por encima de lo económico y lo jurídico.
América latina y el caribe
En épocas como la actual, en la que hay diferentes percepciones y proyectos
políticos, las relaciones con América Latina y en particular con los países
vecinos tienden a ser más conflictivas y agresivas, otorgándole supremacía a lo
político por encima de lo económico y lo jurídico.
Y aun cuando la
internacionalización del conflicto colombiano no es nue- va, durante los
últimos años adquirió una serie de matices que se concretan e impulsan con la
política de seguridad democrática, que presentó resultados positivos como la
mayor presencia del estado en territorios completamente olvidados. No obstante,
desde mediados de 2008 dicha política muestra un declive y la necesidad de
buscar una nueva estrategia no sólo doméstica –a la que no nos vamos a
referir–, sino internacional.
En las relaciones de Colombia con América Latina está más presente aún la
existencia de instrumentos técnicos y políticos, la gran mayoría de ellos
vinculados con la seguridad. Los primeros se refieren a mecanismos como las
comisiones de vecindad, entre otros
euroPa
Cooperación, derechos humanos y comercio e
inversión son los asuntos prioritarios en las relaciones de Colombia con el
viejo continente, entre los cuales resultan fundamentales el diálogo político,
las comisiones mixtas y la suscripción de acuerdos. Las primeras hacen alusión
a las reuniones birregionales institucionalizadas desde la década de los
noventa del siglo XX, como también a visitas oficiales al más alto nivel, entre
las que podríamos incluir las de miembros del Parlamento Europeo a Colombia, y
del Congreso y de líderes sindicales colombianos a Europa.
Sobresalen las comisiones mixtas de
cooperación en materia de educa- ción y cultura, así como los memorandos de
entendimiento sectoriales. Por su parte, los acuerdos suscritos se extienden
desde los económicos –comercio e inversión– hasta los migratorios –por ejemplo,
con España–, y de corresponsabilidad en la lucha contra las drogas ilícitas y
delitos conexos.
asia-Pacífico
La prioridad de la política exterior
colombiana en esta región es ingresar al Apec. Recientemente, parecería que la
inserción colombiana se orien- ta a fortalecer los vínculos económicos con la
cuenca del Pacífico, que constituye el eje económico y político del siglo XXI,
el cual aporta cerca de 60% del PIB mundial, 48% del comercio y alberga la
tercera parte de la población del planeta.
China y la India,
por su parte, adquieren un papel significativo en la transición hacia el nuevo
orden mundial. La primera es la potencia del presente siglo, que además de
poner en jaque la hegemonía estadounidense busca y tiene cada vez una mayor
presencia en América Latina, fortalecien- do vínculos con países como Brasil,
México y Venezuela . Recientemente ha habido encuentros empresariales pero se
requiere más trabajo en los ámbitos educativo y cultural y, sobre todo, tener y
coordinar instrumentos acordes a esta nueva realidad.
REFLEXIóN FINAL
Con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia de la República en
agosto de 2010, y de María Ángela Holguín al Palacio de San Carlos, se iniciaron
cambios en la política exterior colombiana, orientados a la búsqueda de nuevos
aliados externos, al fortalecimiento de las relaciones con América Latina y a
políticas más pragmáticas e institucionalizadas creando, muy seguramente,
instrumentos dirigidos a este fin.
En este contexto, una de las mayores carencias de la política exterior
colombiana es la falta de visión integral y de coordinación, no sólo en re-
lación con la seguridad, sino con todas las problemáticas. Ante la ausencia de
una instancia de coordinación interministerial, como la que tienen otros
ministerios de Relaciones Exteriores en América Latina, en Colombia la misma se
desarrolla ad hoc y con muchas limitaciones, por parte de cada
viceministerio y de cada dirección general. El Consejo de política exterior tan
solo contempla reunirse dos veces al año, y el de coordinación con actores no
gubernamentales es cerrado y personalizado. Ni siquiera sus resultados salen a
la luz pública.
Colombia es un país mediano con recursos energéticos y ambien- tales que se
encuentra capacitado para desempeñar un papel más activo y diversificado en el
orden mundial. No obstante, presenta una serie de obstáculos estructurales y
coyunturales para desempeñarse como tal. Los principales son el sistema
presidencialista y la estrechez del régimen político, y con ellos la
penetración del clientelismo. En términos coyun- turales, la desinstitucionalización
–falta de coordinación y de liderazgo de la Cancillería–, el
desconocimiento de ciertos cambios externos así como la importancia de asuntos
muy recientes, entre ellos el energético y el de ciencia y tecnología,
dificultan la modernización y la adaptación de la política exterior colombiana
al siglo XXI.
se plantean tres
esce- narios: de asimilación e interacción institucional de las nuevas
realidades, de utilización de instrumentos ad hoc y coyunturales, y de
continuidad.
De asimilación e interacción institucional de las nuevas realidades
Este escenario plantea un giro sustancial de las actuales relaciones
interna- cionales colombianas, buscando salir del aislamiento para incorporarse
al multilateralismo y el establecimiento de alianzas, y, por otra parte, orien-
tando las relaciones hacia y desde el fortalecimiento de la institucionalidad y
la integralidad. Este proceso debe ser parte de la adaptación del país a las
nuevas tendencias externas temáticas y geográficas, al tiempo que debe
incorporar la reestructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores.
De utilización de instrumentos ad hoc y
coyunturales
Este escenario plantearía una serie de instrumentos coyunturales acordes a
las necesidades del momento, mucho más operacionales y de apoyo que de
planificación y estrategia. dependería también de los intereses del jefe de
estado y de su canciller. Aquí se trataría de buscar mayor apoyo técnico
creando grupos ad hoc de acuerdo con las necesidades, sin plantear
cambios orgánicos e institucionales.
De continuidad
durante los últimos diez años, Colombia ha venido estrechando vínculos con
Estados Unidos en ámbitos no sólo políticos y económicos, como se hizo a lo
largo del siglo XX, sino, además,
en lo militar.
